Casse privatizzate non sono enti pubblici, la lectio magistralis di Sabino Cassese

E' coerente con la costituzione considerare pubbliche le casse privatizzate come l'Enpam, che gestiscono contributi dei soli iscritti? E' stato "giusto" assoggettare anche la Fondazione alla spending review o a controlli stringenti che nemmeno le banche conoscono?

La domanda se l'è posta il presidente Enpam Alberto Oliveti e l'ha posta al costituzionalista Sabino Cassese. Che in una lectio magistrale nella prestigiosa sede del Museo Ninfeo (spazio dell'antica Roma restaurato dalla Fondazione) ammette di avere qualche dubbio anche lui sul comportamento di legislatori ed Esecutivo negli ultimi 30 anni. Il trentennio in questione decorre da quando furono ammesse le prime casse privatizzate, con il decreto legislativo 509 del 1994: un testo "delegato" a sua volta al governo dalla legge 537 del 1993. La legge delega prefigurava una disciplina autonoma per enti di previdenza ed assistenza che non gestivano soldi pubblici, li trasformava in fondazioni di diritto privato con autonomia gestionale e contabile, ne includeva il personale amministrativo tra i contribuenti alle casse da considerarsi "privatizzate": l'unica cosa pubblica rimasta è la funzione cui sono preposte, come avviene per i notai. La legge del 1993 è una novità benvenuta: in un contesto più ricco dell'attuale, la società italiana non identifica più lo stato come unico erogatore di protezione sociale. Il decreto legislativo 509 che seguì tuttavia era già più "timido". Negli anni successivi, e in particolare in quelli della recessione, tra 2009 e 2016, sono state introdotte norme che, andando in senso opposto all'indirizzo iniziale del governo Amato-Ciampi, hanno assimilato le casse - fondazioni di diritto privato, normate dal codice civile - agli enti della Pubblica Amministrazione, soggetti al diritto amministrativo, ai Tar, alle Corti dei Conti, nonché ai controlli ministeriali sulle decisioni relative agli investimenti.

Nel 2011 le casse sono state sottoposte alla "spending review" con tetti alla spesa per il personale, come gli altri enti pubblici, andando in senso contrario alla legge del '94 anche se i loro capitali vengono da professionisti privati e ci si interroga su come concorrano alla formazione del patrimonio pubblico. Il motivo? Qualcuno insinua che i governi italiani succedutisi quell'anno volessero rassicurare i mercati sulla buona volontà del paese di rientrare dal debito pubblico: si doveva raffreddare in tutti i modi lo "spread", il differenziale tra i nostri buoni poliennali, con cui lo stato paga gli stipendi della Pa, Fondo sanitario incluso, e quelli tedeschi. Ma attenzione, l'Unione Europea usa criteri diversi per dichiarare che un ente è soggetto al diritto pubblico: deve sì avere personalità giuridica e soddisfare esigenze di funzione pubblica come fanno fondazione previdenziale e notaio, ma deve anche detenervi un controllo maggioritario lo Stato. Ma lo Stato non è azionista di maggioranza né di minoranza nelle Casse private: non mette soldi né sguinzaglia organi di "comando". Eppure, la Finanziaria d'Estate del 2011 del governo Berlusconi autorizza il controllo dei ministeri di Economia e Lavoro sugli investimenti delle casse. In tal modo "dimentica" che per legge sono enti di diritto privato e non pubblici e che il Dlgs 509/94 già le obbliga ad assicurare l'equilibrio di bilancio sulla base dei bilanci tecnici considerati in un arco di 3 anni. Ma dimentica anche aspetti sostanziali: le casse sono enti tra loro diversi per dimensioni, flussi, assistiti, storia.

Accanto alla crisi economica, Cassese ipotizza che altri due argomenti abbiano spinto a tradire lo spirito del dlgs 509. Primo: a stabilire che i medici convenzionati e liberi professionisti contribuiscano all'Enpam è comunque una legge dello stato, che "sottrae" queste categorie al totale dei contribuenti italiani. Ma se l'altra metà di una mela è pubblica non è automaticamente detto lo sia pure la prima! Secondo argomento, la garanzia implicita del Tesoro: se una cassa è in difficoltà arrivano i fondi dello stato; in effetti l'Inps ha soccorso l'Inpgi quest'anno, anche se per la sola parte relativa ai giornalisti dipendenti. Ma lo stesso concetto vale a maggior ragione per le banche. Se i soldi dei risparmiatori sono in pericolo "arrivano i nostri", ma l'eventualità che il Tesoro salvi una banca non fa di quella banca un ente della Pa. La lectio illustra dunque come il legislatore tenda a cambiare idea in tema di enti pensionistici a seconda delle congiunture economiche. Ed invita a non confondere la privatizzazione di questi enti partita nei primi anni Novanta, e dettata dalla volontà dello stato di devolvere suoi poteri ad organismi ben normati in un momento di tranquillità economica, con le privatizzazioni di enti economici (Autostrade Eni etc), dettate alla fine dello scorso millennio per lo più dall'esigenza dello stato di fare cassa.